Admitir un error requiere una valentía institucional particular, sobre todo cuando dicho error influyó en el destino económico de decenas de países. El Banco Mundial acaba de publicar un importante informe sobre política industrial , y en el prólogo, su economista jefe reconoce que la advertencia previa de la institución contra el uso de la política industrial «no ha envejecido bien; hoy en día tiene el valor práctico de un disquete». Se trata de una admisión inusualmente sincera por parte de una de las organizaciones internacionales más poderosas del mundo. Y merece un análisis más profundo, tanto por lo que dice como por lo que omite.
1993 y el triunfo de la ortodoxia del libre mercado en el Banco Mundial.
En 1993, el Banco Mundial publicó El milagro de Asia Oriental, un informe que marcaría el pensamiento y las políticas de desarrollo durante toda una generación. Su argumento central era que Corea del Sur, Taiwán, Singapur, Hong Kong y otras economías asiáticas de alto rendimiento habían tenido éxito principalmente gracias a políticas favorables al mercado: bajas distorsiones de precios, estabilidad macroeconómica, apertura al comercio y permitir que la ventaja comparativa guiara el desarrollo de las industrias. El papel del Estado, cuando se reconocía, se presentaba como facilitador más que directivo: sentar las bases y luego dar un paso atrás.
Se trató, por decirlo suavemente, de una interpretación selectiva de las pruebas. El mismo informe reconocía, con cierto detalle, cómo habían intervenido los gobiernos de estas economías: mediante créditos específicos y subvencionados a determinadas industrias, la protección de los productores nacionales y la canalización deliberada de la inversión hacia sectores elegidos por el Estado para su desarrollo. Sin embargo, tras señalar esto, el informe prácticamente lo desestimó, concluyendo que la política industrial era secundaria y no fundamental, y que otros países en desarrollo debían evitar replicar la política industrial de Asia Oriental, en la medida en que se había aplicado allí.
En otras palabras: sí, la política industrial existía en Asia Oriental, pero esa no era la verdadera razón del éxito de estas economías, y probablemente sería imposible replicarla. La intervención estatal activa debía ser vista con recelo. En cambio, se aconsejaba a los países en desarrollo que adoptaran la disciplina fiscal, la liberalización y la integración en las cadenas de valor globales en las condiciones que fueran pertinentes.
Las pruebas en contra de la postura neoliberal del Banco Mundial eran contundentes, incluso en aquella época. De hecho, en las décadas de 1980 y 1990, numerosos economistas políticos documentaron con gran detalle cómo la intervención estatal, y no el libre mercado, fue el motor del desarrollo de Asia Oriental. Alice Amsden, Ha-Joon Chang, Peter Evans, Chalmers Johnson y Robert Wade, entre otros, publicaron libros sobre el papel de la política industrial en Asia Oriental que alcanzaron una enorme influencia. Si bien el Banco Mundial reconoció en cierta medida este conjunto de trabajos, optó principalmente por considerarlos como matices a la conclusión principal de su informe de 1993.
Asia Oriental no era la única prueba en contra. El registro histórico de las naciones industrializadas occidentales cuenta una historia similar. Estados Unidos construyó su base industrial tras la imposición de aranceles elevados durante todo el siglo XIX, al tiempo que se beneficiaba de una enorme inversión estatal en infraestructura, concesiones de tierras para ferrocarriles e investigación financiada por el gobierno federal. Gran Bretaña había practicado un mercantilismo estricto y, especialmente bajo el mandato de Robert Walpole en el siglo XVIII, impulsó activamente una política industrial mediante aranceles proteccionistas, derechos de importación selectivos y bonificaciones a la exportación. Los países que ahora defienden los mercados libres en el mundo en desarrollo se industrializaron, casi sin excepción, bajo condiciones de importante intervención y protección estatal.
No deben subestimarse las consecuencias globales de la postura del Banco Mundial en su informe de 1993. Esta institución fue una de las más influyentes en la configuración de las políticas de desarrollo en el Sur Global, a través de sus condiciones de crédito, asistencia técnica y el clima intelectual que impulsó. En las décadas de 1980, 1990 y 2000, la política industrial pasó a ser vista como una rareza a nivel mundial: aceptable, quizás, en algunos casos excepcionales, pero algo que debía generar un escepticismo fundamental. La solución para los países en desarrollo, en cambio, era la liberalización, la privatización y la fe en las fuerzas del mercado.
Se estaba desbaratando la escalera del desarrollo, y el Banco Mundial era en parte responsable de ello.
El giro de 180 grados: la política industrial vuelve a entrar en escena.
Tres décadas después, el Banco Mundial ha rectificado su postura. El nuevo informe, publicado la semana pasada, concluye que la política industrial «debería considerarse parte del conjunto de herramientas de política nacional de todos los países», una afirmación que habría sido considerada herética según los propios estándares de la institución en la década de 1990. El nuevo informe incluso hace referencia explícita a su antiguo informe de 1993, admitiendo que estigmatizó erróneamente la política industrial. El cambio de rumbo ha sido tan evidente que incluso The Wall Street Journal publicó un artículo sobre el nuevo informe con el titular: «El Banco Mundial adopta la política industrial y abandona tres décadas de estigma».
¿Por qué ahora? Esta es la pregunta más interesante. Y la respuesta honesta tiene dos partes.
La primera es sencilla. La política industrial está experimentando un resurgimiento, impulsado por nuevas realidades en la economía mundial que exigen una mayor intervención estatal, como las rivalidades entre grandes potencias, la fragilidad de las cadenas de suministro, las preocupaciones de seguridad nacional, la geopolítica de la transición ecológica y el declive del orden internacional basado en normas.
Pero existe una segunda explicación, menos halagadora, que merece la pena considerar.
El Banco Mundial no es un árbitro neutral del conocimiento económico. Como ya he escrito en mi boletín, es una institución donde los intereses de las naciones ricas —y sobre todo de las occidentales— están profundamente arraigados. Y la doctrina económica que el Banco Mundial propagó con tanta vehemencia desde la década de 1980 —libre comercio, privatización, mínima intervención estatal— no solo estaba cargada de ideología, sino que también buscaba mantener una determinada jerarquía en la economía mundial. Como documenta Quinn Slobodian en Globalists, el proyecto neoliberal nunca se trató simplemente de «liberar» los mercados. Se trataba de construir una arquitectura de normas internacionales que consolidara el dominio de las naciones ricas y dificultara a los países en desarrollo la implementación de las políticas industriales en las que el mundo rico había confiado históricamente.
Esa arquitectura resultó muy útil para Occidente. Los mercados abiertos en los países en desarrollo proporcionaron a las corporaciones occidentales mano de obra barata, productos baratos e insumos baratos. La estigmatización de la política industrial fue, en este contexto, una ventaja más que un inconveniente: impidió que los países en desarrollo hicieran lo que los países ricos siempre habían hecho.
Lo que ha cambiado no es la comprensión que el Banco Mundial tiene de la economía del desarrollo. La evidencia a favor de la política industrial siempre ha existido. Lo que ha cambiado es el contexto geopolítico. Las naciones occidentales ahora necesitan activamente una política industrial para competir, especialmente con China. Las cadenas de suministro de semiconductores, la fabricación de vehículos eléctricos, el procesamiento de minerales críticos: estos son los campos de batalla de la competencia entre grandes potencias. Simplemente ya no es coherente que Occidente condene la política industrial como una reliquia de un estatismo mal concebido cuando, simultáneamente, la practica a gran escala.
En este contexto, el cambio de rumbo del Banco Mundial parece menos un despertar intelectual y más un ajuste institucional a las nuevas realidades políticas. Cabe reconocer que el informe defiende la política industrial en todos los países, incluidos los en desarrollo. Pero debemos ser realistas: la doctrina cambió porque cambiaron los intereses de los Estados poderosos, no porque los economistas del desarrollo descubrieran repentinamente nuevas pruebas.
Lecciones que se esconden tras el cambio de rumbo
Nada de esto debería menoscabar el genuino compromiso con el desarrollo internacional de muchos economistas del Banco Mundial. Además, el nuevo informe brindará un valioso respaldo político a los países en desarrollo que desde hace tiempo desean impulsar políticas industriales, pero que se han visto presionados —por el Banco Mundial, el FMI y los donantes bilaterales— para que se abstengan de hacerlo.
Pero sería ingenuo tomar el informe al pie de la letra como un simple acto de honestidad intelectual. Instituciones como el Banco Mundial no cambian de opinión simplemente porque cambien las pruebas. Cambian cuando cambian los vientos políticos. Y esos vientos han cambiado porque los países poderosos han decidido, por sus propios motivos, que la política industrial vuelve a estar sobre la mesa.
La lección para los países en desarrollo es que no deben esperar la aprobación del Banco Mundial antes de impulsar activamente una política industrial. De hecho, muchos países del este de Asia han impulsado políticas industriales en el pasado desafiando abiertamente las recomendaciones del Banco Mundial. Lo único que ha cambiado es que las economías más poderosas del mundo ahora implementan políticas industriales con tanta transparencia que ya no se las puede negar al resto del mundo.
Traducido de: https://www.theglobalcurrents.com/p/why-the-world-bank-changed-its-mind
